Der rechtswidrige Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine hat massive Auswirkungen auf die innere und äußere Sicherheit Europas. „Das heutige Russland ist auf absehbare Zeit die größte Bedrohung für Frieden und Sicherheit im euroatlantischen Raum.“ Die Bundesrepublik Deutschland ist gefordert, sich auf einen Konflikt mit Russland vorzubereiten. Die 2024 von der Bundesregierung beschlossenen Rahmenrichtlinien der Gesamtverteidigung (RRGV) beinhalten mit der Nr. 19.2.5 Ausführungen zu den Polizeien der Länder und des Bundes sowie mit der Nr. 19.5 zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.
Auswirkung eines Krieges mitten in Europa
Die Polizei hat danach im Fall der Zivilen Verteidigung und im Vorfeld eines militärischen Konflikts die gleichen Aufgaben wie in Friedenszeiten. Diese Feststellung, die sich aus dem Verfassungsrecht ergibt, beschreibt Zuständigkeiten und Kompetenzen. Betrachtet man die möglichen Szenarien einer Konfliktentwicklung, so wird schnell deutlich, dass Zuständigkeiten und Kompetenzen die gleichen bleiben mögen, sich aber die Rahmenbedingungen derart verändern, dass keinesfalls bei einer dynamischen Lageentwicklung mit einer „normalen˝ Aufgabenwahrnehmung zu rechnen ist. Anbetracht begrenzter Ressourcen sind Priorisierungen von Aufgaben und organisatorische Veränderungen obligatorisch. Dies gilt besonders dann, wenn der äußere Notstand, also der Spannungs- und Verteidigungsfall, festgestellt würde.
Deutschland als militärische Drehscheibe der NATO
Deutschland nimmt in der militärischen Planung als Drehscheibe für das NATO-Bündnis eine zentrale Funktion ein. Die Planung beinhaltet, dass sich der Aufmarsch der NATO-Streitkräfte zur Abwehr von Aggressionen Russlands in Richtung Polen und Baltikum im Wesentlichen über deutsches Staatsgebiet entwickelt. Die militärischen Vorbereitungen bedeuten nicht nur, dass Manöver und Marschbewegungen der Bundeswehr stattfinden, sondern dass ausländische Streitkräfte deutsches Hoheitsgebiet, insbesondere bei einem Aufmarsch, für den Transit nutzen oder hier (vorübergehend) stationiert oder in Bereitschaft gehalten werden. Der militärische Prozess umfasst die Zusammenführung von Personal, Ausrüstung und Vorräten, die Einrichtung logistischer Knoten, die Verlegung auf Schiene, Straße und dem Luftweg. Deutschland würde im Fall eines militärischen Konflikts entlang der Grenzen der NATO zu Russland und Belarus auch Rückraum für das Kriegsgefangenenwesen, für den Rücktransport Gefallener sowie für die militärische Sanitätsversorgung im Falle von kriegerischen Auseinandersetzungen sein. Mit Blick darauf bedarf es intensiver Vorbereitungen in den Polizeien der Länder und des Bundes.
Akuelle Phase hybrider Bedrohungen
Derzeit befindet sich Deutschland in einer Phase hybrider Bedrohungen. Sie ist aus Sicht von Sicherheitsbehörden und Streitkräften bereits Teil der militärischen Kampfführung Russlands, die auf Destabilisierung, Desinformation, Manipulation von Wahlen und Spionage gerichtet ist sowie auf die Vorbereitung und Durchführung von Sabotage, Anschlägen und in einer späteren Phase ggf. auf Drohnen- und Raketenangriffe, insbesondere um den Aufmarsch zu erschweren oder zu verhindern.
Weiterhin ist bei einer Verletzung territorialer Rechte eines NATO-Partners durch Russland die Feststellung des Bündnisfalls wahrscheinlich, möglicherweise auch die Freigabe einzelner Notstandsgesetze im Zustimmungsfall. Letzteres bedarf nur einfacher Mehrheit im Bundestag, so dass – anders als beim Spannungs- und Verteidigungsfall, der eine ualifizierte Mehrheit voraussetzt – erforderliche Mehrheiten gebildet werden könnten.
Gewährleistung der Inneren Sicherheit durch die Polizei
Die Gewährleistung der Inneren Sicherheit unterhalb des Notstandsrechts liegt ausschließlich bei der Polizei, wobei ein enger Austausch mit den Nachrichtendiensten und der Bundeswehr obligatorisch ist. Mit Fokus auf den Fall einer äußeren Notstandssituation bedarf es zudem einer intensiven Zusammenarbeit mit den Zivilschutzbehörden, den Städten und Kreisen, die ihre Aufgaben in Bundesauftragsverwaltung wahrnehmen und unter der Berücksichtigung, dass Streitkräfte und Zivilschutzbehörden Kompetenzen erhalten, die die polizeiliche Aufgabenwahrnehmung unmittelbar berühren. So bekommen die Streitkräfte durch Verfassungsrecht die Befugnisse zur Verkehrsregelung und beim Objektschutz, die Zivilschutzbehörden durch die Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze umfassend in einer Vielzahl von Feldern (Ver- und Entsorgung, Wirtschaft, Verkehr etc.).
Ein Blick auf die möglichen Szenarien macht deutlich, dass klare Prioritäten gebildet werden müssen und dass vor allem die eigene Funktionsfähigkeit der Behörden aufrechtzuerhalten ist. Neben den Erscheinungsformen hybrider Kriegsführung (Cyberattacken, Drohnenüberflüge, Desinformationskampagnen etc.) ist bereits in einer frühen Phase mit Versammlungen und Aufzügen von Kriegsgegnern, Gegendemonstranten, aber auch von Verschwörungstheoretikern, Extremisten und Staatskritikern zu rechnen, welche die Situation bis hin zum Versuch von Umsturzversuchen ausnutzen könnten.
Durchgehend besteht die Gefahr von Anschlägen gegen Personen oder Objekte, die in Verbindung mit den Konfliktparteien stehen oder die kritische Infrastruktur betreffend.Absehbar sind Blockaden von Militär- und Regierungseinrichtungen, Verfassungsorganen, Rüstungsfirmen und Transporteinrichtungen durch Kriegsgegner oder von außen mobilisierten Kräften.
In den Kommunen kann es bei einer Zuspitzung der Krise zu panikartigen Hamsterkäufen von Lebensmitteln, Treibstoffen, Medikamenten und Versorgungsgütern kommen. Weiterhin besteht bei Mangellagen die Gefahr von Plünderungen von Geschäften oder leerstehenden Häusern.
Mit hoher Wahrscheinlichkeit ist neben der Military Mobility ein erhöhtes Verkehrsaufkommen auf den Straßen, an Flughäfen und Fährhäfen, an den Grenzen durch Absetz- und Fluchtbewegungen, auch von Wehr- und Dienstleistungspflichtigen zu erwarten.
Im Kriminalitätsbereich muss mit dem Ansteigen von Delikten gerechnet werden, bei denen die Straftäter die Krisensituation ausnutzen, z.B. Betrug (Verkauf Schutzausstattung, Medikamentenversorgung), Eigentumsdelikte (Täter nutzen Überlastung der Polizei aus), Gewaltdelikte (Personen sind überreizt und überfordert), Propagandadelikte (Ausnutzen der Krisensituation durch verfassungswidrige Organisationen) oder Sachbeschädigungen (Beschädigungen von Einrichtungen von vermeintlich kriegstreibenden Parteien, Einrichtungen und Wohnstätten von Staatsangehörigen oder Vereinen der gegnerischen Konfliktpartei).
Neben den originären Schutz- und Präsenzaufgaben in den Polizeibezirken wird es zu Amtshilfeersuchen durch die Zivilschutzbehörden kommen. Eine weitere Aufgabe stellt die Unterstützung der Streitkräfte bei der Durchführung von Truppentransporten dar. Weiterhin bedarf es einer klaren Abstimmung mit den Streitkräften zum Objektschutz.
Zu erwarten sind zudem Aufgabenwahrnehmungen im Zusammenhang mit neuen Flüchtlingsströmen sowie im Fall militärischer Auseinandersetzung mit Ausweich- und Fluchtbewegungen der eigenen Bevölkerung.
Die Aufgaben der Polizei
Die Aufgaben der Polizei im Verteidigungs-, Spannungs-, Zustimmungs- und Bündnisfall sind in der jetzigen Fassung seit 2016 in der Polizeidienstvorschrift 100 beschrieben. Bei der Freigabe der Vorschrift war allerdings noch nicht umfassend antizipiert, welche Dimensionen eine hybride Kriegsführung annehmen kann. Die 2016 veröffentlichte „Konzeption Zivile Verteidigung (KZV)˝ beinhaltet korrespondierend Ausführungen zu den vier Säulen der Zivilen Verteidigung: Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen, Zivilschutz, (Not-) Versorgung der Bevölkerung und Unterstützung der Streitkräfte. Sie beschreibt dabei die Einbindung der Polizeien der Länder und des Bundes. Im Jahr 2018 folgte weiterhin die Veröffentlichung der novellierten Grundsätze für die Zusammenarbeit der Polizeien der Länder und der Bundespolizei mit den Streitkräften im Spannungs- und Verteidigungsfall (Zusammenarbeitsgrundsätze) (VS-NfD), im Jahr 2020 der Musterentwurf der Richtlinie für die Identifizierung, Einstufung und Erfassung schutzbedürftiger ziviler Objekte (Objekterfassungsrichtlinie) (VS-NfD) und schließlich die Fortschreibung der Richtlinie für die Zivile Alarmplanung (letzte Aktualisierung 2023). Auf diesen Basisdokumenten entfalten sich aktuelle Aktivitäten und die Vorbereitung auf den Fall eines äußeren Notstandes.
Koordinierung der polizeilichen Vorbereitungen
Polizeilich Angelegenheiten sind grundsätzlich Ländersache, so dass es zwischen den Ländern einer Koordinierung und Abstimmung bedarf. Dabei sind die Bundesbehörden einzubeziehen, da das Verfassungsrecht für den Fall des äußeren Notstands Konstellationen vorsieht, die sich in Ziffer 19.2.5 RRGV wiederfinden: „Ist das Land, in dem eine Gefahr im vorbezeichneten Sinne [drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung] droht, nicht selbst zur Bekämpfung bereit oder in der Lage, kann die Bundesregierung die Bundespolizei einsetzen und Polizeikräfte dieses und anderer Länder ihren Weisungen unterstellen“. Daher hat die Bundespolizei im Grundsatz keine den Polizeien der Länder übergeordnete Stellung. Aber in der genannten Fallkonstellation ist die Bundespolizei zur Aufgabenwahrnehmung in den Ländern befugt. Dies gilt darüber hinaus im Verteidigungsfall, denn dann „kann die Bundesregierung die Bundespolizei nach Artikel 115 f GG im gesamten Bundesgebiet einsetzen, soweit es die Verhältnisse erfordern.“ Für diese Fallkonstellationen ergeben sich aus den Zusammenarbeitsgrundsätzen von 2018 detaillierte Regelungen.
Zur Abstimmung wurden in den Gremien der Innenministerkonferenz bereits ab Ende 2024 zu den Handlungsfeldern der Zivilen Verteidigung und Zivil-Militärischen Zusammenarbeit Arbeitspakete definiert, die von nach innen gerichteten Maßnahmen zur Stärkung der eigenen Resilienz bis hin zur operativen Aufgabenwahrnehmung, beispielsweise zur Drohnendetektion und -abwehr, reichen. Eingerichtet wurde weiterhin zur Bündelung länderübergreifender strategischer und operativer Fragestellungen, als zentrale Ansprechstelle der Bundeswehr und weiterer externer Partner (z.B. KRITIS-Betreiber) sowie zur Koordination und zum Controlling polizeilicher Arbeitspakete ein zentraler Planungs- und Koordinierungsstab (PlaKoS). Bund und die Länder sind aufgefordert, polizeiliche Vorbereitungsstäbe und Single Point of Contacts zu bilden, die als Arbeits- und Kommunikationsschnittstellen zum PlaKoS fungieren.
Sachstand in der Polizeiorganisation
Mittlerweile hat in allen Bundesländern und auf Bundesebene eine fortlaufende Sensibilisierung der Beschäftigten für die Ausrichtung der Polizei auf die Themen der Zivilen Verteidigung sowie ein Strukturierungs- und Organisationsprozess begonnen. Die Polizei befindet sich auf Bundesebene in einem engen Austausch mit dem Operativen Führungskommando der Bundeswehr und auf Landesebene mit den Landeskommandos. Auf der Ebene der örtlichen Polizeibehörden bestehen zwischen der Polizei und den für den Zivilschutz zuständigen Kommunalstrukturen und den Kreisverbindungskommandos der Bundeswehr Verbindungen.
Wie für den militärischen Bereich gilt auch für die Zivile Verteidigung, dass in den vergangenen Jahren vorhandene Strukturen und das Wissen verloren gegangen sind. Nur ältere Beschäftigte in der Polizei erinnern sich noch an die Zivile Alarmplanung zu Zeiten des „Kalten Krieges“, als die Demarkationslinie noch mitten durch Deutschland verlief. Daher sind jetzt nicht unerhebliche Kraftanstrengungen erforderlich, die Polizeien in den Ländern und im Bund auf die Zivile Alarmplanung einzustimmen und notwendige Vorbereitungen zu treffen. Dabei zeigt sich von erheblichem Vorteil, dass zur Vorbereitung auf die Auswirkungen einer Energiemangellage im Winter 2022/2023 bereits umfassende Vorkehrungen getroffen wurden. Viele der Vorbereitungen lassen sich auf die aktuelle Lage übertragen.
Autor: Thomas Kubera
Polizeipräsident
Polizeipräsidium Hamm
