Der Fall wirkt auf den ersten Blick wie eine Wiederholung: Beim mutmaßlichen Anschlag auf den Berliner CSD am vergangenen Wochenende gilt als Hauptverdächtiger der 21-jährige Abdul B., der den Sicherheitsbehörden nach übereinstimmenden Medienberichten bereits als Jugendlicher in der islamistischen Szene Berlins auffiel und ab dem 16. Lebensjahr von den Behörden erfasst wurde. Zuletzt wurde er sogar als islamistischer Gefährder geführt, dem man potenziell Gewalttaten zutraute.

Nach einem gescheiterten Versuch, sich dem IS anzuschließen, war er wegen Vorbereitung einer schweren, staatsgefährdenden Gewalttat zu einer Jugendstrafe auf Bewährung verurteilt worden und seit Mai 2026 auf freiem Fuß. Selbst als er kurz vor der Tat ein Foto einer Schusswaffe im Netz gepostet hatte, wie die taz berichtete, durchsuchte die Polizei zwar seine Wohnung, fand aber nichts – B. blieb frei.

Diese Konstellation – ein polizeibekannter, als gefährlich eingestufter Islamist, der trotz aller Beobachtung eine Tat begehen kann – erinnert unmittelbar an den Fall Anis Amri, der 2016 den Anschlag auf den Weihnachtsmarkt am Breitscheidplatz verübte, obwohl auch er den Behörden längst als Gefährder bekannt war.

Diese Wiederholung wirft Fragen auf: Welche Instrumente hat der Staat bei auffälligen Personen? Was genau bedeutet der Status „Gefährder“, wer ist wofür zuständig, und wo liegen die rechtlichen Grenzen präventiven Handelns? Ein Überblick:

Wer gilt als „Gefährder“ – und wer entscheidet das?

Der Begriff „Gefährder“ ist keine feste Rechtskategorie mit bundeseinheitlicher Definition, sondern eine polizeiliche Arbeitskategorie. Sicherheitsbehörden fassen darunter Personen, von denen aufgrund konkreter Anhaltspunkte die Begehung politisch motivierter Straftaten von erheblicher Bedeutung erwartet wird.

Eine bundesweit verbindliche gesetzliche Definition existiert nicht; die Einstufung erfolgt in der Praxis durch die Landeskriminalämter beziehungsweise das Bundeskriminalamt (BKA). Seit 2017 nutzen die Behörden dafür bundesweit das Risikobewertungsinstrument RADAR-iTE (Regelbasierte Analyse potentiell destruktiver Täter zur Einschätzung des akuten Risikos – islamistischer Terrorismus), entwickelt vom BKA gemeinsam mit der Arbeitsgruppe Forensische Psychologie der Universität Konstanz.

Anders als oft angenommen arbeitet RADAR-iTE nicht mit einer feingranularen Skala, sondern mit drei Risikostufen: „moderat“, „auffällig“ und „hoch“. Nur bei der Einstufung „hoch“ sehen die Behörden unmittelbaren Handlungsbedarf – bei „moderat“ besteht laut BKA ausdrücklich kein solcher. Das Instrument soll dabei helfen, die begrenzten Kapazitäten der Sicherheitsbehörden auf die tatsächlich risikoreichsten Fälle zu konzentrieren, ersetzt aber laut BKA ausdrücklich nicht die Einzelfallbetrachtung.

Im April 2025 waren laut BKA 575 Menschen in Deutschland als Gefährder eingestuft, die mit Abstand größte Gruppe (458 Personen) im Bereich „religiöse Ideologie“, also islamistisch motiviert.

Wichtig für das Verständnis der deutschen Sicherheitsarchitektur ist die klare Trennung zwischen zwei unterschiedlichen Behördentypen:

• Polizei (Landeskriminalämter, Staatsschutzabteilungen, BKA): Sie führt die eigentliche Gefährdereinstufung und die daran anknüpfenden exekutiven Maßnahmen durch – von der Beobachtung über die Gefährderansprache bis zu Meldeauflagen oder Festnahmen.
• Verfassungsschutz (Inlandsnachrichtendienst): Er beobachtet islamistische Strukturen und Netzwerke eher strategisch und nachrichtendienstlich, ohne polizeiliche Zwangsbefugnisse.

In Deutschland gilt eine scharfe Trennung zwischen Polizei und Nachrichtendiensten – aus historischen Gründen. Sie erklärt einen Teil der öffentlichen Verwirrung nach Anschlägen: Beide Behörden können über dieselbe Person Erkenntnisse besitzen, ohne dass daraus automatisch eine gemeinsame, durchsetzbare Konsequenz entsteht.

Um genau dieses Problem zumindest teilweise zu lösen, wurde bereits 2004 – als direkte Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 und die daraus gezogene Lehre mangelnder Behördenkooperation – das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) in Berlin-Treptow eingerichtet. Dort tauschen sich Vertreter von BKA, Bundespolizei, den Verfassungsschutzbehörden von Bund und Ländern, dem Bundesnachrichtendienst, dem Militärischen Abschirmdienst und weiteren Stellen täglich zu aktuellen Gefährdern und Bedrohungslagen aus. Das GTAZ hebt das Trennungsgebot nicht auf, schafft aber eine institutionalisierte Plattform für den Informationsaustausch innerhalb der verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen.

Eine häufige politische Forderung liegt darin, diesen Informationsaustausch weiter zu verbessern. Die aktuell diskutierte Reform des Nachrichtendienstgesetzes könnte genau das erreichen. Grundlegend geklärt hat das Bundesverfassungsgericht die Frage bereits 2013 in seinem Urteil zur gemeinsamen Antiterrordatei (Az. 1 BvR 1215/07): Statt eines strikten „informationellen Trennungsgebots“ gilt seither ein „informationelles Trennungsprinzip“, das einer Abwägung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zugänglich ist – ein Austausch zwischen Polizei und Nachrichtendiensten ist demnach nicht grundsätzlich verboten, muss aber gesetzlich präzise geregelt und im Einzelfall gerechtfertigt sein.

Gefährderansprache: Ein Gespräch, keine Festnahme

Ob jemand Gefährder ist oder nicht, entscheidet also die Polizei – möglicherweise auch mit nachrichtendienstlich gewonnenen Erkenntnissen. Doch was dann? Das mildeste und zugleich häufigste Instrument in der Gefahrenprävention ist die Gefährderansprache. Dabei handelt es sich um ein konfrontatives Gespräch der Polizei mit einer als Gefährder eingestuften Person. Bei der Gefährderansprache soll verdeutlicht werden, dass die Behörden das Verhalten sorgfältig beobachten und entschlossen sind, gegebenenfalls Maßnahmen gegen weiteres Fehlverhalten zu ergreifen.

Rechtsgrundlage sind die jeweiligen Landespolizeigesetze. Manche Länder, wie beispielsweise Baden-Württemberg, haben explizite Regelungen zur Gefährderansprache geschaffen. So heißt es im Baden-Württembergischen Polizeigesetz:

§ 29 PolG – Gefährderansprache und -anschreiben, Gefährdetenansprache (1) ¹Rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass eine Person in einem überschaubaren Zeitraum die öffentliche Sicherheit stören wird, kann die Polizei diese Person über die geltende Rechtslage informieren und ihr mitteilen, welche Maßnahmen die Polizei im Fall einer bevorstehenden oder erfolgten Störung ergreifen wird. ²Zu diesem Zweck kann die Polizei die Person ansprechen (Gefährderansprache) oder anschreiben (Gefährderanschreiben).

In anderen Bundesländern ist diese Maßnahme nicht so genau definiert, lässt sich jedoch aus entsprechenden Gesetzestexten ableiten. Die Gefährderansprache war zunächst zur Bekämpfung politisch motivierter Gewaltkriminalität gedacht, wird inzwischen aber auch bei Hooligans, Stalkern oder Clankriminalität eingesetzt.

Die Ansprache erfolgt in der Regel persönlich, entweder zu Hause, am Arbeitsplatz oder auf einem Polizeirevier, meist durch mindestens zwei Beamte, um die Ernsthaftigkeit zu unterstreichen und das Gespräch zu dokumentieren. Juristisch ist ihre Wirkung begrenzt: Belastbare wissenschaftliche Nachweise, dass Gefährderansprachen kriminelles Verhalten tatsächlich reduzieren, gibt es kaum, unter anderem weil sie in der Praxis nie isoliert, sondern im Zusammenspiel mit anderen Maßnahmen wirken.

Präventiver Gewahrsam: Festnahme ohne Straftat

Deutlich einschneidender, aber an hohe Hürden gebunden ist die präventive Ingewahrsamnahme (auch Unterbindungsgewahrsam genannt). Sie erlaubt es der Polizei, eine Person auf Grundlage der jeweiligen Landespolizeigesetze in Gewahrsam zu nehmen, wenn dies zur Verhinderung einer unmittelbar bevorstehenden Straftat von erheblicher Bedeutung unerlässlich ist.

So heißt es beispielsweise in Artikel 17 im „Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Polizei“:

(1) Die Polizei kann eine Person in Gewahrsam nehmen, wenn

1. das zum Schutz der Person gegen eine Gefahr für Leib oder Leben erforderlich ist, insbesondere weil die Person sich erkennbar in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustand oder sonst in hilfloser Lage befindet,
2. das unerläßlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit oder einer Straftat zu verhindern; die Annahme, daß eine Person eine solche Tat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird, kann sich insbesondere darauf stützen, daß a) die Person die Begehung der Tat angekündigt oder dazu aufgefordert hat oder Transparente oder sonstige Gegenstände mit einer solchen Aufforderung mit sich führt; dies gilt auch für Flugblätter solchen Inhalts, soweit sie in einer Menge mitgeführt werden, die zur Verteilung geeignet ist, b) bei der Person Waffen, Werkzeuge oder sonstige Gegenstände aufgefunden werden, die ersichtlich zur Tatbegehung bestimmt sind oder erfahrungsgemäß bei derartigen Taten verwendet werden, oder ihre Begleitperson solche Gegenstände mit sich führt und sie den Umständen nach hiervon Kenntnis haben mußte, oder c) die Person bereits in der Vergangenheit mehrfach aus vergleichbarem Anlaß bei der Begehung von Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit oder Straftaten als Störer betroffen worden ist und nach den Umständen eine Wiederholung dieser Verhaltensweise zu erwarten ist.

Entscheidend ist: Es braucht keine bereits begangene Straftat, sondern eine konkrete Gefahrenprognose. Die Dauer des Gewahrsams ist je nach Bundesland unterschiedlich geregelt und reicht von wenigen Tagen bis – in einzelnen Ländern nach entsprechenden Gesetzesverschärfungen – mehreren Wochen.

Sie muss allerdings grundsätzlich richterlich überprüft werden. Genau hier zeigt sich die Grundspannung des Rechtsstaats: Ohne konkrete, gerichtsfeste Tatsachen für eine unmittelbar bevorstehende Tat reicht der bloße Status „Gefährder“ nicht aus, um jemanden dauerhaft festzuhalten.

Beispiele aus Bayern zeigen jedoch zudem, dass das Mittel des präventiven Gewahrsams auch gegen Klimaaktivisten eingesetzt wird. Amnesty International kritisierte, dass eine gegen Terrorismus und schwere Straftaten etablierte Gesetzgebung dadurch missbraucht werde, um politischen Protest zu unterbinden.

Elektronische Aufenthaltsüberwachung: direkte Lehre aus dem Fall Amri

Ein weiteres Instrument ist die elektronische Aufenthaltsüberwachung, umgangssprachlich „Fußfessel“ genannt. Sie wurde 2017, wenige Monate nach dem Anschlag am Breitscheidplatz, als § 56a in das BKA-Gesetz aufgenommen und erlaubt es, Gefährdern eine elektronische Fußfessel anzulegen, um ihre Bewegungen nachzuverfolgen.

Diese Maßnahme setzt allerdings – ähnlich wie der präventive Gewahrsam – eine gerichtliche Anordnung sowie eine konkrete Gefahrenprognose voraus und wird in der Praxis nur bei einer vergleichsweise kleinen Zahl besonders risikobehafteter Personen eingesetzt. Sie ersetzt keine lückenlose physische Überwachung, kann aber im Ernstfall helfen, den Aufenthaltsort einer Person schnell zu ermitteln oder Verstöße gegen Aufenthaltsauflagen zu erkennen.

Sicherungsverwahrung: Nur nach einschlägiger Verurteilung

Die Sicherungsverwahrung wird in der öffentlichen Debatte oft als Allheilmittel genannt, ist aber ein scharf begrenztes Instrument des Strafrechts (§§ 66 ff. StGB). Sie kann nur verhängt werden, wenn eine Person bereits zu einer mehrjährigen Freiheitsstrafe wegen bestimmter schwerer Straftaten verurteilt wurde und eine Gesamtwürdigung ergibt, dass von ihr auch nach Verbüßung der Strafe eine erhebliche Gefahr für die Allgemeinheit ausgeht.

Bei jungen, bislang nur zu Bewährungs- oder kurzen Jugendstrafen verurteilten Personen – wie im aktuellen Berliner Fall – ist sie faktisch keine Option, weil die gesetzlichen Voraussetzungen (insbesondere die erforderliche Mindeststrafhöhe und einschlägige Vorverurteilungen) nicht erfüllt sind.

Das erklärt, warum in der öffentlichen Diskussion nach Anschlägen häufig fälschlich der Eindruck entsteht, der Staat habe „nichts getan“ – tatsächlich stand dieses Instrument rechtlich oft gar nicht zur Verfügung.

Führungsaufsicht: Auflagen statt Freiheitsentzug nach der Haft

Wer eine Freiheits- oder Jugendstrafe – auch zur Bewährung – wegen einer einschlägigen Tat erhält, unterliegt häufig zusätzlich der Führungsaufsicht nach §§ 68 ff. StGB. Anders als die Sicherungsverwahrung bedeutet sie keinen Freiheitsentzug, sondern erlaubt es dem Gericht, konkrete Weisungen zu erteilen: etwa Melde- und Aufenthaltspflichten, ein Verbot des Kontakts zu bestimmten Personen oder Gruppen, die Auflage, sich einer Therapie oder Aufsicht zu unterziehen, oder ein Verbot bestimmter Kommunikationsmittel.

Verstöße gegen solche Weisungen können strafbar sein und im Extremfall sogar zur nachträglichen Anordnung von Haft führen. Führungsaufsicht ist damit gerade bei jungen, erstmals verurteilten Personen wie im aktuellen CSD-Fall das praktisch relevanteste Instrument nach einer Haftentlassung – ob und welche konkreten Auflagen im vorliegenden Fall bestanden, ist bislang nicht öffentlich bekannt.

Abschiebung: Das schärfste Schwert – mit engen Grenzen

Bei ausländischen Staatsangehörigen existiert mit dem Aufenthaltsgesetz ein eigenes, verschärftes Abschiebeinstrument. Im aktuellen Fall des CSD in Berlin hätte das Gesetz aufgrund der deutschen Staatsbürgerschaft des mutmaßlichen Täters nichts gebracht, der Vollständigkeit halber soll es hier jedoch erwähnt werden.

§ 58a Abschiebungsanordnung (1) Die oberste Landesbehörde kann gegen einen Ausländer auf Grund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr ohne vorhergehende Ausweisung eine Abschiebungsanordnung erlassen. Die Abschiebungsanordnung ist sofort vollziehbar; einer Abschiebungsandrohung bedarf es nicht. (2) Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat kann die Übernahme der Zuständigkeit erklären, wenn ein besonderes Interesse des Bundes besteht. Die oberste Landesbehörde ist hierüber zu unterrichten. Abschiebungsanordnungen des Bundes werden von der Bundespolizei vollzogen.

Die Vorschrift erlaubt es, gegen einen Ausländer auf Grund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr eine Abschiebungsanordnung ohne vorhergehende Ausweisung zu erlassen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Praxis mehrfach bestätigt, etwa im Fall zweier in Deutschland geborener und aufgewachsener Männer, die mit der Terrormiliz IS sympathisierten und Gewalttaten oder einen Anschlag mit vielen Opfern planten und anschließend nach Algerien beziehungsweise Nigeria abgeschoben wurden.

Nordrhein-Westfalen nutzte die Regelung wiederholt, etwa 2019 bei der gleichzeitigen Abschiebung dreier als Gefährder eingestufter Personen aus dem islamistischen Spektrum nach Bosnien und Herzegowina, nachdem das Land seit 2017 bereits insgesamt 13 Gefährder abgeschoben hatte, davon vier auf Grundlage von § 58a.

Kurzfristig mag eine Abschiebung helfen, doch sie löst das Problem nicht. In den Heimatländern der potenziellen Täter kommen die Abgeschobenen meist auf freien Fuß und könnten dann – beispielsweise unter falschem Namen – erneut nach Deutschland kommen, um Anschläge zu verüben. Ein noch größeres Problem besteht darin, dass abzuschiebende Personen oft frühzeitig untertauchen und falsche Identitäten bereits in Deutschland nutzen. Der Attentäter Anis Amri ist hier ein gutes Beispiel.

Das strukturelle Dilemma: Beobachtung ist nicht gleich Verhinderung

Die Fälle Breitscheidplatz 2016 und CSD Berlin 2026 zeigen ein wiederkehrendes Muster: Beobachtung, Einstufung und sogar frühere Haftstrafen verhindern eine Tat nicht zwangsläufig. Das liegt nicht an behördlicher Untätigkeit allein, sondern an der Konstruktion des deutschen Sicherheitsrechts selbst, das auf dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und dem Vorbehalt konkreter, gerichtsfester Gefahrenprognosen beruht.

Hinzu kommt ein schlicht praktisches Problem: Bei 575 bundesweit eingestuften Gefährdern – 458 davon allein im islamistischen Spektrum – ist eine lückenlose, dauerhafte Überwachung jeder einzelnen Person mit den vorhandenen personellen Ressourcen nicht leistbar. Instrumente wie RADAR-iTE existieren gerade deshalb, um die ohnehin begrenzten Kapazitäten der Sicherheitsbehörden auf die – aus behördlicher Sicht – akut gefährlichsten Fälle zu konzentrieren. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass Personen mit „moderatem“ Risiko zwangsläufig weniger intensiv beobachtet werden als jene mit hohem Risiko, auch wenn sich diese Einschätzung im Nachhinein als falsch erweisen kann.

Ein „Gefährder“-Status begründet für sich genommen weder Haft noch Abschiebung noch dauerhafte Überwachung – er ist eine Verwaltungskategorie, aus der erst durch zusätzliche, im Einzelfall zu belegende Tatsachen konkrete Zwangsmaßnahmen werden können. Bei deutschen Staatsangehörigen fehlt zudem das schärfste Instrument, die Abschiebung, komplett; es bleiben im Wesentlichen Ansprache, elektronische Überwachung, Meldeauflagen, Führungsaufsicht und – bei einschlägiger, ausreichend hoher Vorverurteilung – die Sicherungsverwahrung.

Nach dem Anschlag beim Berliner CSD wird die politische Debatte über eine Verschärfung dieser Instrumente absehbar neu aufflammen, wie bereits erste Forderungen aus der Union nach härterem Vorgehen gegen Gefährder zeigen. Ob und welche gesetzlichen Konsequenzen daraus tatsächlich folgen, bleibt abzuwarten.

Wenn das System funktioniert: Verhinderte Anschläge

Bei aller berechtigten Kritik an verpassten Warnsignalen zeigen zahlreiche Fälle, dass die Sicherheitsarchitektur auch funktionieren kann. Schon 2007 gelang mit der Zerschlagung der Sauerland-Gruppe einer der größten Fahndungserfolge der deutschen Terrorismusbekämpfung:

Drei Mitglieder wurden am 4. September 2007 in einem Ferienhaus im Sauerland verhaftet, nachdem sie im Auftrag der Islamischen Dschihad-Union Anschlagsserien auf US-Bürger und US-Einrichtungen in Deutschland geplant hatten. Das Gericht verurteilte die Angeklagten später zu Haftstrafen zwischen fünf und zwölf Jahren – die geplanten Sprengsätze hatten weit mehr Sprengkraft als die Bomben der Londoner Anschläge von 2005.

Auch heute gelingen solche Präventivschläge: Erst im Dezember 2025 nahm die bayerische Polizei fünf Männer fest, die einen Autoanschlag auf einen Weihnachtsmarkt bei Dingolfing geplant hatten und „möglichst viele Menschen töten oder verletzen“ wollten – einer der Verdächtigen wurde dabei in Präventivgewahrsam genommen, gegen vier weitere ergingen Haftbefehle.

Ein bayerischer Generalstaatsanwalt betonte dabei ausdrücklich, wie wirkungsvoll die Zusammenarbeit von Verfassungsschutz, Polizei und der Zentralstelle zur Bekämpfung von Extremismus und Terrorismus (ZET) funktioniere.

Diese Fälle zeigen: Das Instrumentarium aus Beobachtung, Präventivgewahrsam und vor allem enger Behördenkooperation – etwa über das GTAZ – funktioniert am ehesten dann, wenn konkrete, überprüfbare Planungen erkennbar werden. Die eigentliche Schwachstelle liegt also seltener im fehlenden Instrumentarium selbst als in dessen konsequenter und rechtzeitiger Anwendung im Einzelfall und in der schlichten Grenze dessen, was sich mit begrenzten Ressourcen bei hunderten eingestuften Personen überhaupt leisten lässt.