Moderne Operationsführung ist informationsgetrieben. Wer früh erkennt, was im Raum geschieht, Verkehrsbewegungen nachvollziehen, den Zustand kritischer Infrastruktur beurteilen und unterschiedliche Informationen zu einem belastbaren Lagebild zusammenführen kann, gewinnt Handlungsoptionen. Das gilt besonders für Multi-Domain Operations (MDO). Dabei werden militärische Fähigkeiten unterschiedlicher Dimensionen miteinander vernetzt. Zugleich gewinnt der zivile Informationsraum an Bedeutung.

Unternehmen, Betreiber kritischer Infrastrukturen und andere nicht-militärische Organisationen verfügen über Daten, die für ein Lagebild relevant sein können. Der Regierungsentwurf zur Reform des Nachrichtendienstrechts greift diese veränderte Sicherheitslage auf. Besonders weit reichen die vorgesehenen Befugnisse im neuen Abschnitt 9 des Bundesnachrichtendienstgesetzes zur „Landes- und Bündnisverteidigung“. Dabei könnte allerdings ein bislang wenig beachteter Konflikt entstehen.

BND-Gesetz: Auskunftspflicht für alle

Besondere Aufmerksamkeit verdient § 127 des Regierungsentwurfs zum BND-Gesetz. Die Vorschrift regelt die Datenerhebung unter Mitwirkung anderer Stellen.

Im Verteidigungsfall, im entsprechend aktivierten Spannungsfall oder in einem neu vorgesehenen „Besonderen Feststellungsfall“ kann der BND inländische Stellen um Auskunft zu vorhandenen Daten oder um Mitwirkung ersuchen. § 127 Absatz 5 formuliert die Verpflichtung bemerkenswert umfassend: „Zur Auskunft oder Mitwirkung verpflichtet sind alle inländischen öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen.“

Damit beschränkt sich der Entwurf gerade nicht auf Telekommunikationsunternehmen, Verkehrsunternehmen oder Betreiber kritischer Infrastrukturen. Der Wortlaut erfasst grundsätzlich den gesamten nichtöffentlichen Bereich.

Auch die Gesetzesbegründung unterstreicht die Reichweite. Aus einer ansonsten bestehenden Möglichkeit, Informationen bei anderen Stellen zu erfragen, wird in der besonderen Lage eine Übermittlungspflicht. Außerhalb dieser Lage bestehende gesetzliche Übermittlungsregelungen, ausdrücklich auch Übermittlungsverbote, sowie entgegenstehende vertragliche Beschränkungen sollen insoweit keine Anwendung finden.

Der Gesetzgeber will damit verhindern, dass verteidigungswichtige Informationsgewinnung an rechtlichen oder organisatorischen Hürden scheitert.

Zivile Daten werden für die Verteidigung wichtiger

Die dahinterstehende Logik ist nachvollziehbar. Landes- und Bündnisverteidigung findet längst nicht ausschließlich im militärischen Raum statt.

Informationen über Verkehrswege, Energieversorgung, Telekommunikation, Versorgungslagen oder größere Schadensereignisse können für Krisenfrüherkennung und Lagebilder erheblichen Wert besitzen. Der Entwurf sieht deshalb nicht nur neue Möglichkeiten der Informationsgewinnung vor. Er erleichtert auch die Weitergabe relevanter Erkenntnisse an die Bundeswehr.

Der BND soll personenbezogene Daten übermitteln können, wenn dies unter anderem für Einsatzbereitschaft und Schutz der Streitkräfte oder zur Landes- und Bündnisverteidigung erforderlich ist. Die Gesetzesbegründung nennt dabei ausdrücklich operativ-taktische und strategische Informationen, Krisenfrüherkennung und die Erstellung informierter Lagebilder.

Damit entsteht eine Informationskette: Daten nichtmilitärischer Akteure können dem BND zugänglich werden und daraus gewonnene Erkenntnisse anschließend der Bundeswehr zur Verfügung stehen. Doch nicht jeder zivile Akteur lässt sich nach derselben Logik in diese Architektur einordnen.

BND-Gesetz und DRK-Neutralität treffen aufeinander

Das Deutsche Rote Kreuz z.B. ist keine gewöhnliche private Hilfsorganisation. § 1 des DRK-Gesetzes vom 05.12.2008 erkennt es als Nationale Gesellschaft des Roten Kreuzes auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland und als freiwillige Hilfsgesellschaft der deutschen Behörden im humanitären Bereich an.

Gleichzeitig verpflichtet das Gesetz das DRK ausdrücklich zur Beachtung der Grundsätze der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung. Dazu gehören Neutralität und Unabhängigkeit.

Diese Grundsätze sind keine bloßen verbandspolitischen Leitbilder. Sie gehören zu den Voraussetzungen für die besondere Stellung einer jeden Nationalen Rotkreuzgesellschaft. Die internationalen Anerkennungsbedingungen verlangen insbesondere einen autonomen Status, der es einer Nationalen Gesellschaft ermöglicht, jederzeit entsprechend den Grundsätzen der Bewegung zu handeln. Gerade darin unterscheidet sich das DRK auch von anderen deutschen Hilfsorganisationen.

Zwar besitzen etwa die Johanniter-Unfall-Hilfe (JUH) und der Malteser Hilfsdienst (MHD) ebenfalls einen besonderen Status als anerkannte freiwillige Hilfsgesellschaften im Sinne der Genfer Abkommen. Sie sind jedoch nicht die Nationale Rotkreuzgesellschaft Deutschlands und unterliegen deshalb nicht derselben institutionellen Bindung an die Neutralitäts- und Unabhängigkeitsgrundsätze der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung.

Neutralität bedeutet nicht Distanz zur Bundeswehr

Dabei darf Neutralität nicht mit einem Verbot der Zusammenarbeit mit den Streitkräften verwechselt werden. Das DRK hat ausdrücklich die gesetzliche Aufgabe, den Sanitätsdienst der Bundeswehr zu unterstützen. Gerade das humanitäre Völkerrecht sieht diese Funktion vor. Die Zusammenarbeit mit Streitkräften steht deshalb für sich genommen keineswegs im Widerspruch zur Neutralität. Entscheidend ist vielmehr der Zweck der Zusammenarbeit.

Es macht einen erheblichen Unterschied, ob eine Nationale Rotkreuzgesellschaft Verwundete versorgt und den militärischen Sanitätsdienst humanitär unterstützt oder ob Informationen aus ihrer humanitären Tätigkeit in nachrichtendienstliche und anschließend möglicherweise militärisch-operative Lagebilder einfließen. Genau hier beginnt das Problem.

Wenn der humanitäre Helfer zum Sensor wird

Man stelle sich eine schwere LV/BV-Lage vor. Einsatzkräfte des DRK wissen aufgrund ihrer Tätigkeit, welche Verkehrswege noch passierbar sind, wo Krankenhäuser funktionieren, wo größere Evakuierungsbewegungen stattfinden, welche Infrastruktur ausgefallen ist oder welche Regionen besonders stark belastet sind.

Für die humanitäre Hilfe sind solche Informationen unverzichtbar. Für ein militärisches Lagebild können dieselben Informationen ebenfalls ausgesprochen wertvoll sein.

Würde der BND sie auf Grundlage einer gesetzlichen Auskunftspflicht beim DRK erheben und anschließend daraus gewonnene Erkenntnisse für Zwecke der Landes- und Bündnisverteidigung an die Bundeswehr übermitteln, änderte sich der Informationszweck fundamental. Aus humanitären Informationen würden Bestandteile einer staatlichen Sicherheits- und gegebenenfalls militärischen Informationsarchitektur.

Gerade für das DRK kann dies problematisch sein. Die Wirksamkeit einer Nationalen Rotkreuzgesellschaft hängt wesentlich davon ab, dass sämtliche Konfliktparteien ihre Neutralität anerkennen und ihr vertrauen. Wird sie als Informationsquelle einer Konfliktpartei wahrgenommen, kann dieses Vertrauen beschädigt werden.

Das führt zu einem bemerkenswerten Paradox: Gerade weil eine neutrale humanitäre Organisation Zugang zu Menschen, Räumen und Informationen erhält, können ihre Daten für andere Akteure besonders interessant sein. Ihre systematische Nutzung für militärische Zwecke könnte aber genau die Neutralität gefährden, die diesen Zugang ermöglicht.

Für KRITIS erkennt der Entwurf Funktionsgrenzen

Umso bemerkenswerter ist ein Vergleich mit Betreibern kritischer Anlagen und kritischer Dienstleistungen. Der Entwurf des BND-Gesetzes erkennt ausdrücklich an, dass eine Unterstützungsleistung Grenzen haben muss, wenn dadurch die eigentliche Aufgabenerfüllung eines KRITIS-Akteurs ernstlich gefährdet würde und daraus erhebliche Nachteile für den Bund entstehen könnten.

Die dahinterstehende Logik ist überzeugend: Der Staat darf eine für seine Widerstandsfähigkeit wichtige zivile Fähigkeit nicht dadurch schwächen, dass er sie für andere Sicherheitsaufgaben in Anspruch nimmt. Beim DRK stellt sich im Grunde dieselbe Frage, nur eben in einem anderen (humanitären) Bereich.

Seine Funktionsfähigkeit hängt nicht primär von der technischen Verfügbarkeit eines Netzes oder einer Anlage ab. Zu seinen zentralen Funktionsvoraussetzungen gehören Vertrauen, Unabhängigkeit und wahrgenommene Neutralität. Auch diese Ressource kann beschädigt werden.

Der Regierungsentwurf schweigt zur DRK-Neutralität

Gerade deshalb überrascht, dass der umfangreiche Regierungsentwurf diesen möglichen Konflikt nicht erkennbar behandelt. Weder das Deutsche Rote Kreuz noch die Nationale Rotkreuzgesellschaft, die Genfer Abkommen oder die besonderen Neutralitäts- und Unabhängigkeitsanforderungen werden im Zusammenhang mit den umfassenden Auskunfts- und Mitwirkungspflichten des Abschnitts zur Landes- und Bündnisverteidigung thematisiert. Eine ausdrückliche Ausnahme für das DRK enthält § 127 ebenfalls nicht.

Das bedeutet nicht automatisch, dass das DRK aufgrund seines Neutralitätsgrundsatzes von jeder gesetzlichen Auskunftspflicht befreit wäre. Das DRK-Gesetz enthält kein allgemeines nachrichtendienstliches Datenübermittlungsverbot. Auch eine Nationale Rotkreuzgesellschaft unterliegt grundsätzlich dem staatlichen Recht.

Umgekehrt kann die Formulierung „alle inländischen öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen“ aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass das DRK einen vom Gesetzgeber selbst anerkannten Sonderstatus besitzt.

Hier treffen zwei gesetzgeberische Ziele aufeinander: möglichst umfassende Informationsverfügbarkeit für die Landes- und Bündnisverteidigung einerseits, sowie der Schutz einer neutralen und unabhängigen Nationalen Rotkreuzgesellschaft andererseits.

Offene Frage für das weitere Gesetzgebungsverfahren

Dieser Ziel- und Funktionskonflikt sollte im weiteren Gesetzgebungsverfahren geklärt werden. Dabei muss die Lösung nicht zwingend in einer pauschalen Ausnahme des DRK von § 127 liegen. Denkbar wären auch besondere Zweckbindungen, Schutzkategorien für Daten aus humanitärer Tätigkeit oder spezifische Voraussetzungen für deren Anforderung und Weiterverwendung.

Entscheidend ist, dass die besondere Stellung des DRK überhaupt berücksichtigt wird. Denn während der Entwurf bei kritischen Infrastrukturen mögliche Gefährdungen ihrer Funktionsfähigkeit ausdrücklich berücksichtigt, fehlt eine vergleichbare Auseinandersetzung mit der Funktionsfähigkeit einer Organisation, deren Wirksamkeit wesentlich von Neutralität, Unabhängigkeit und Vertrauen abhängt.

Zur Frage, ob das DRK e.V. hier ein solches Spannungsfeld ebenfalls sieht und wie dieses Spannungsverhältnis zwischen der vorgesehenen Auskunfts- und Mitwirkungspflicht und der besonderen Stellung des Deutschen Roten Kreuzes ggf. aufgelöst werden kann, haben wir uns mit einer entsprechenden Anfrage an das Generalsekretariat des Deutschen Roten Kreuzes e. V. gewandt. Eine Antwort lag zum Zeitpunkt der Veröffentlichung noch nicht vor. Sobald die Stellungnahme vorliegt, wird dieser Artikel entsprechend aktualisiert.

Landesverteidigung braucht auch institutionelle Distanz

In einer modernen Gesamtverteidigung ist nicht jede verfügbare Information automatisch eine Information, die militärisch nutzbar gemacht werden sollte. Zwar leben Multi-Domain Operations von Vernetzung. Doch Vernetzung hat eben auch seine Grenzen.

Das Deutsche Rote Kreuz ist dafür ein besonders anschauliches Beispiel. Seine Distanz zur militärischen Operationsführung und die Fokussierung auf die Unterstützung des regulären Sanitätsdienstes der Streitkräfte ist keine Schwäche im System der Gesamtverteidigung. Sie kann selbst eine sicherheitsrelevante Fähigkeit sein.

Gerade deshalb sollte der Gesetzgeber aus hiesiger Sicht das Verhältnis zwischen der umfassenden Auskunftspflicht des § 127 des Regierungsentwurfs zum neuen BND-Gesetz und dem besonderen Status der Nationalen Rotkreuzgesellschaft ausdrücklich klären.

Der jetzt in den Bundesrat und in den Bundestag eingebrachte Regierungsentwurf zur Reform des Nachrichtendienstrechts tut dies bislang nicht.

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