Die Gesamtverteidigung in Deutschland entwickelte sich zu einem mehrdimensionalen Ansatz, der die Herausforderungen des Kalten Krieges adressierte und auch nach dessen Ende für neue sicherheitspolitische Szenarien modernisiert wurde. Die Militärische und Zivile Verteidigung agieren organisatorisch unabhängig voneinander, bilden jedoch zusammen eine untrennbare Einheit und stehen teilweise in direkter Wechselwirkung.Das aktuelle Basisdokument der Zivilen Verteidigung ist die Konzeption Zivile Verteidigung (KZV) aus dem Jahr 2016 in der die vier Aufgabenbereiche der Zivilen Verteidigung beschrieben werden:

1. Säule: Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen

2. Säule: Zivilschutz

3. Säule: (Not-) Versorgung der Bevölkerung

4. Säule: Unterstützung der Streitkräfte

Die KZV beschreibt Zusammenhänge und Prinzipien und macht Vorgaben für die künftige Ausgestaltung der einzelnen Fachaufgaben im Rahmen der Zivilen Verteidigung. Gleichzeitig bildet sie die Basis für die weiteren Arbeiten und Planungen, die auf Grundlage einer Reihe von Fach- und Rahmenkonzepten präzisiert und umgesetzt werden. Die Zivil-Militärische Zusammenarbeit (ZMZ) ist dabei ein Bestandteil der Zivilen Verteidigung und findet de facto in allen Säulen statt, wobei ihr Schwerpunkt in der 4. Säulen (Unterstützung der Streitkräfte) verankert ist. Sie umschreibt das Zusammenwirken von staatlichen oder nichtstaatlichen zivilen Organisationen mit den Streitkräften in unterschiedlichen Ausprägungen.

Besonders geläufig dürfte die begriffliche Verwendung im Rahmen der Amts- und Katastrophenhilfe bei nationalen Katastrophen- und Krisenlagen (Flüchtlingshilfe, Corona, Hilfe bei Flut und Hochwasser und Waldbrandereignissen) sein. Die einprägsamen Bilder Sandsack schleppender Soldatinnen und Soldaten auf beschädigten Deichen oder von Bundeswehr Hubschraubern im Löscheinsatz sind vielen bekannt.

Doch neben der Zusammenarbeit ziviler und militärischer Akteure im katastrophenschutzgeprägten Krisenmanagement, liegen weitere Schwerpunkte der ZMZ vor allem in der Stärkung der Gesamtverteidigung.

In der Epoche des Kalten Krieges mit den Bedingungen des West-Ost-Konfliktes bestand das realistische Risiko, Deutschland könnte potenzieller Kriegsschauplatz werden. Dies hatte Auswirkungen auf die Ausplanungen der Gesamtverteidigung, die nicht nur durch das Vorhandensein einer Wehrpflichtarmee mit knapp 500.000 Soldaten und vielfältigen militärischen Fähigkeiten sowie einer starken Reserve, sondern auch durch etablierte Strukturen der zivilen Verteidigung gekennzeichnet waren.

Nach 1989/90 wurde die ZMZ als Civil-Military Cooperation (CIMIC) Bestandteil einer militärischen und zivilen Gesamtstrategie in den Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Hierbei ist vor allem die Etablierung von Verbindungen zu den Autoritäten vor Ort in den Einsatzländern sowie die Unterstützung beim Aufbau ziviler Strukturen durch die Bundeswehr zu nennen. Die CIMIC ist dabei ein Element, das den Streitkräften zur Erfüllung ihres militärischen Auftrages dient. Vor dem Hintergrund der Verschärfung der globalen Sicherheitslage, geprägt durch zunehmende geopolitische Konflikte, wie etwa den völkerrechtswidrigen russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine, verändern sich die Anforderungen an die ZMZ erneut.

Im Zuge der Re-Fokussierung auf Landes- und Bündnisverteidigung, wird die ZMZ nun als Instrument der Gesamtverteidigung gefordert. Dies gilt auch unter den Bedingungen von asymmetrischen und hybriden Bedrohungen, die permanent vorhanden sind. Hier muss eine moderne ZMZ auch unter Friedensbedingungen Mittel und Wege finden solchen Bedrohungen zu begegnen. So wird ein zukünftiger Fokus in der Ermöglichung der Unterstützung der Streitkräfte durch zivile (staatliche und gewerbliche) Akteure liegen. Es ist davon auszugehen, dass in einem militärischen Krisenfall der Schwerpunkt der ZMZ im Bereich der Unterstützung der Streitkräfte und somit in der vierten Säule der Zivilen Verteidigung, liegen wird.

Der OPLAN DEU als Instrument der Zeitenwende

Die sich in den vergangenen Jahren abzeichnende veränderte sicherheitspolitische Lage hat dazu geführt, dass die NATO ihre Planungen an die damit einhergehenden geänderten Herausforderungen angepasst hat. Im Mittelpunkt steht die glaubwürdige Abschreckung vor Angriffen gegen das Bündnisgebiet sowie der Wille und die Fähigkeit das Bündnisgebiet zu verteidigen. Auch die Bundesrepublik Deutschland stellt sich den neuen Anforderungen.

Für den militärischen Beitrag zur nationalen Gesamtverteidigung wurde unter Federführung des damaligen Territorialen Führungskommandos (jetzige Operative Führungskommando) im Mai 2024 die erste Iteration des Operationsplans Deutschland (OPLAN DEU) finalisiert. Der OPLAN DEU umfasst den Einsatz der Bundeswehr im Krisen- und Konfliktfall und damit die Bandbreite Landes- und Bündnisverteidigung. Er ist das Ergebnis einer ebenen- und dimensionsübergreifenden Planung der Bundeswehr und berücksichtig daher die Aspekte Land, See, Luft, Weltraum, Cyber- und Informationsraum.

Dem OPLAN DEU kommen dabei wichtige Aufgaben zu: Zum einen dient er der Landesverteidigung in Deutschland, indem er Maßnahmen und Einsatzszenarien definiert, um das deutsche Staatsgebiet, die Bevölkerung und kritische Infrastruktur gegen Angriffe von außen zu schützen. Zum anderen formuliert der OPLAN DEU die planerische Grundlage, um die Truppenverlegung über die Drehscheibe Deutschland sowie den Aufmarsch und die Versorgung Verbündeter im Zuge der NATO-Bündnisverteidigung als auch eigener Streitkräfte gewährleisten zu können.

Der Drehscheibenfunktion kommt im Rahmen der Abschreckung eine zentrale Bedeutung zu. Denn Voraussetzung für eine glaubwürdige Abschreckung, die potentielle Gegner von einem Angriff auf das Bündnisgebiet abhält, ist die möglichst schnelle und reibungslose Verlegung von Soldatinnen und Soldaten innerhalb des NATO-Bündnisgebiets.

Die damit im Zusammenhang stehenden Aufgaben sind vielfältig und reichen beispielsweise über verkehrslenkende Maßnahmen zur verzugslosen Durchfahrt der vorab festgelegten Korridore, über die Versorgung der Convoy Support Center (Rastplätze) – etwa mit Lebensmitteln, technischen Unterstützungsleistungen, Wasser oder Strom – bis hin zu länderübergreifenden Abstimmungen für genehmigungspflichtige Schwertransporte. Viele der im OPLAN DEU vorgesehenen Aufgaben betreffen zivile Akteure auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene bzw. aus dem zivil-gewerblichen Sektor. Der OPLAN DEU wird daher oftmals als elementares Dokument für die zivil-militärische Interaktion zur gegenseitigen gesamtstaatlichen Unterstützung bezeichnet.

Neben der zivilen Zuständigkeit bei verschiedenen Maßnahmen der Drehscheibenfunktion war ein weiteres planungsleitendes Element bei der Erstellung des OPLAN DEU das Rational einer größtmöglichen Abstützung auf zivile Leistungserbringer um so viele Soldatinnen und Soldaten wie möglich für den originären Auftrag der Streitkräfte verfügbar zu haben. Dies bedeutet auch, dass ebenfalls geprüft werden muss, welche Aufgaben derzeit von Streitkräften wahrgenommen werden, die dann zugunsten ihrer Truppenverlegung durch Akteure aus dem zivilen Bereich wahrgenommen werden können.

Auswirkung für die Zivil-Militärische Zusammenarbeit

Für die zivile Seite hat die Ausplanung des OPLAN DEU vor allem zwei Konsequenzen: Zum einen ist die Bundeswehr zur Umsetzung ihres Auftrages im Krisen- und Verteidigungsfall auf zivilhoheitliche und zivilgewerbliche Akteure angewiesen, die sie unterstützen bzw. Aufgaben der Streitkräfte übernehmen. Zum anderen ist es möglich, dass die Unterstützungsleistung der Bundeswehr in Krisenfällen wie Naturkatastrophen (zum Beispiel Amtshilfe bei Hochwasser) nicht mehr im bisherigen Umfang erfolgen kann.

Dies hat zur Folge, dass die ZMZ als Teil der vierten Säule der Zivilen Verteidigung angesichts der aktuellen Herausforderungen vor einer neuen Ausrichtung steht, die von allen Beteiligten auf Ebene des Bundes, der Länder und Kommunen gemeinsam mitgedacht, geplant und umgesetzt werden müssen. Die ZMZ zeichnet sich künftig vor allem dadurch aus, dass die zivilen öffentlichen und privaten Akteure die geforderten Leistungen zeitgerecht erbringen können und somit eine schnelle und belastbare Unterstützung der Streitkräfte sicherstellen.

Dies erfordert eine enge Abstimmung und klare Kommunikationsstrukturen zwischen zivilen Behörden, Unternehmen und der Bundeswehr. Gleichzeitig wird es essentiell sein, die Kapazitäten zur Sicherung kritischer Infrastrukturen auszubauen, Krisenpläne zu entwickeln und die Bevölkerung besser in Schutzmechanismen zu integrieren. Die Fähigkeit, Ressourcen effizient zu mobilisieren und Krisen zu bewältigen, wird die Grundlage für eine effektive Abschreckung und Verteidigung bilden.

Themenschwerpunkte der Zivilen Verteidigung angesichts der gegenwärtigen Bedrohungslage

Die neue Ausrichtung der ZMZ setzt voraus, dass dazu relevante Maßnahmen der anderen drei Säulen der zivilen Verteidigung zeitnah ausgeplant und umgesetzt werden. Denn die Erfüllung der umfassenden Aufgaben und die Unterstützung der Streitkräfte im Rahmen der Drehscheibenfunktion wird nur gelingen, wenn entsprechende planerischen Grundlagen bereits abgestimmt und vorgenommen wurden. Die in der ersten Säule verankerte Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen dient der Sicherstellung von Gesetzgebung, Regierung, Verwaltung & Rechtspflege.

Diese Säule ist unter anderem getragen vom Auf- und Ausbau der Zivilen Alarmplanung. Die Zivile Alarmplanung ist das Pendant zur militärischen Alarmplanung und soll sicherstellen, dass im Falle des äußeren Notstands oder bei einer außenpolitisch militärischen Krise alle Behörden in Bund, Länder und Kommunen schnell, effektiv und abgestimmt handeln. Weitere Aspekte dieser Säule sind etwa ein flächendeckendes ziviles Melde- und Lagewesen sowie die geschützte technische Kommunikationsfähigkeit der Behörden untereinander, um in Krisen- und Konfliktsituationen abgestimmt handeln zu können.

Die zweite Säule beinhaltet den Zivilschutz, dessen Aufgaben durch das Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz (ZSKG) festgelegt werden. Danach umfasst der Zivilschutz zunächst alle Maßnahmen, die darauf abzielen, die Bevölkerung und ihre Lebensgrundlagen vor den Folgen von Katastrophen, Krisen und Konflikten zu schützen und deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern. Dazu gehören unter anderem Warnsysteme, Schutzräume, Versorgungssicherung, Notfall- und Evakuierungspläne sowie die Aufklärung der Bevölkerung. Ein Aspekt des Zivilschutzes ist es, den Selbstschutz und die Selbsthilfe im Bewusstsein der Bevölkerung stärker zu verankern. Dies kann auf unterschiedlichen Wegen erfolgen, zum Beispiel durch eine abgestimmte Risiko- und Krisenkommunikation, aber auch durch die Identifizierung und Kenntlichmachung möglicher Schutzräume und letztlich auch durch die Aus- und Fortbildung im Bereich Zivile Verteidigung von relevanten Entscheidungsträgern.

Die Dritte Säule der Zivilen Verteidigung umfasst die Versorgung der Bevölkerung und der Streitkräfte mit den notwendigen Gütern und Leistungen. Dabei werden alle Maßnahmen getroffen, die sicherstellen, dass die Grundbedürfnisse der Bevölkerung auch in Krisensituationen gedeckt werden können. Dazu gehört die Bereitstellung von Lebensmitteln, sauberem Trinkwasser, medizinischer Versorgung, Energie und Unterkünften. Ziel ist dabei, Versorgungsengpässe zu verhindern und die Funktionsfähigkeit der Gesellschaft aufrechtzuerhalten.

Zur Planung und Koordinierung der Aufgaben, die im Rahmen der Zivilen Verteidigung auf Bund, Länder und Kommen zukommen, hat die Innenministerkonferenz eine Bund/Länder offene Arbeitsgruppe Zivile Verteidigung/ZMZ (BLoAG ZV/ZMZ) beauftragt. Darin bearbeiten die Innenressorts von Bund und Ländern in enger Kooperation mit BMVg, BBK, THW und Bundeswehr alle Säulen der Zivilen Verteidigung und stimmen weitere Schritte ab.

Rechtliche Herausforderungen im Rahmen der Neuausrichtung der Zivilen Verteidigung

Bei der Umsetzung der Maßnahmen aus den vier Säulen der Zivilen Verteidigung besteht eine wesentliche Herausforderung darin, dass die Inanspruchnahme der Drehscheibenfunktion aller Voraussicht nach unterhalb der Schwelle des äußeren Notstands stattfindet. Unter dem äußeren Notstand wird die gesetzliche Normierung des Verteidigungsfalls, des Spannungsfalls, des Zustimmungsfalls oder des Bündnisfalls verstanden.

Der Verteidigungsfall wird gemäß Art. 115a Abs. 1 GG vom Bundestag auf Antrag der Bundesregierung festgestellt und setzt voraus, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Rechtsfolge des Verteidigungsfalls sind zum einen die Befugnisse nach Art. 115b – 115h GG. Die Bundesregierung hat beispielsweise gemäß Art. 115f Abs. 1 Nr. 2 GG gegenüber den Landesregierungen und bei Dringlichkeit auch gegenüber den Landesbehörden eine Weisungsbefugnis. Auch der Bündnisfall im Sinne des Art. 5 NATO-Vertrages stellt auf einen bewaffneten Angriff – gegen einen oder mehrere der Bündnispartner in Europa oder Nordamerika – ab. Bevor Maßnahmen ergriffen werden können, setzt der Bündnisfall zunächst einen einstimmigen Beschluss des Nordatlantikrates, dass ein bewaffneter Angriff vorliegt voraus.

Sodann ist gemäß Art. 80a Abs. 3 Satz 1 GG die Zustimmung der Bundesregierung erforderlich. Sollte ein bewaffneter Angriff im obigen Sinne vorliegen, eröffnet sowohl der Verteidigungsfall als auch der Bündnisfall die Möglichkeit der Entsperrung von Sicherstellungs- und Vorsorgegesetzen (SVG) sowie weiterer Notstandsregelungen oder einfacher Bundesgesetze, die nur nach Maßgabe des Art. 80a Abs. 1 GG angewendet werden dürfen. Die Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze bieten beispielsweise eine Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Verkehrslenkung und könnten mit Blick auf die Drehscheibenfunktion eine hilfreiche Rechtsgrundlage sein.

Allerdings ist davon auszugehen, dass die überwiegende Mehrheit der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze aufgrund der Voraussetzung des Verteidigungsfalls bzw. des äußeren Notstandes nicht zum Tragen kommen wird, wenn es um kurzfristige Anforderungen der Bundeswehr und verbündeter Streitkräfte geht. Zielsetzung der NATO ist, durch eine wirksame Abschreckung mit einer schnellen und personenstarken Truppenverlegung ein Angriff auf das NATO Bündnisgebiet zu verhindern. Im Umkehrschluss muss daher davon ausgegangen werden, dass weder ein Verteidigungsfall noch ein Bündnisfall vorliegen wird, trotzdem aber schon Truppen bewegt werden.

Dies hat zur Folge, dass die damit einhergehenden Ermächtigungen, wie eine Weisungsbefugnis des Bundes gegenüber den Ländern oder Kommunen im Verteidigungsfall, oder die Nutzung vieler Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze im Verteidigungs- oder Bündnisfall nicht genutzt werden können. Für die die Aufgaben der Zivilen Verteidigung bzw. die Funktion Drehscheibe Deutschland hat das zur Folge, dass deren Umsetzung bereits zu Friedenszeiten und damit in der Regel ohne die beschriebenen Rechtsgrundlagen zur Anwendung kommen muss. Vor diesem Hintergrund sind die einschlägigen Rechtsgrundlagen auf entsprechende Anpassungs- und Regelungsbedarfe zu prüfen.

Ausblick

Die Gesamtverteidigung steht vor neuen, komplexen Herausforderungen, die sowohl zivil als auch militärisch bewältigt werden müssen. Dies bedeutet, dass auch die ZMZ sich an veränderte Bedrohungslagen anpassen muss, die durch hybride Bedrohungen, globaler Krisen und der Vulnerabilität kritischer Infrastrukturen geprägt sind. Die Grenzen zwischen militärischen und zivilen Zuständigkeiten verzahnen dabei vermehrt, was ein flexibles, koordiniertes Handeln notwendig macht. Der Schwerpunkt der ZMZ wird zukünftig im Bereich der Unterstützung der Streitkräfte liegen. Hier gilt es die Anforderungen, die an Deutschland aufgrund seiner Funktion als Drehscheibe für die Verlegung großer Truppenkontingente der NATO gestellt werden, im Schulterschluss zwischen allen beteiligten Akteuren – von Bund, Ländern und Kommunen über zivile Organisationen und gewerbliche Akteure bis hin zu den Streitkräften – zu erfüllen.

Eine der zentralen Herausforderungen besteht darin, die Geschwindigkeit und Effizienz der Zusammenarbeit ebenenübergreifend zu erhöhen. Die politisch determinierten Rahmenbedingungen verlangen nicht nur abgestimmte Reaktionen, sondern auch präventive Maßnahmen, die klare Zuständigkeiten und interoperable Infrastruktur voraussetzen. Die involvierten Akteure zeigen Bereitschaft, diesen Herausforderungen entschlossen entgegenzutreten. Bereits heute werden durch Formate wie den OPLAN DEU oder die BLoAG ZMZ/ZV Strukturen geschaffen, die eine effektive Koordination zwischen zivilen und militärischen Akteuren auf Bundes- und Landesebene ermöglichen. Kreisverbindungskommandos und Landeskommandos bilden gemeinsam mit den Bundes- und Landesbehörden sowie den Kommunen Rahmenbedingungen für etwaige Kommunikationsstrukturen auch auf dieser Ebene der Zusammenarbeit.

Es bedarf allerdings weiterhin kontinuierlicher Anstrengungen der Politik, insbesondere im Hinblick auf die nachhaltige Finanzierung und strategische Weiterentwicklung der ZV. Nur durch eine ganzheitliche, langfristige und integrative Herangehensweise wird es gelingen, die Sicherheit Deutschlands durch Abschreckung zu gewährleisten.

Die Bereitschaft aller Akteure, über institutionelle und organisatorische Grenzen hinweg zu kooperieren, zeigt, dass Deutschland sich den Anforderungen der Gesamtverteidigung erfolgreich stellen kann. Entscheidend bleibt jedoch, dass rechtliche, politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Maßnahmen Hand in Hand gehen, um den Schutz der Bevölkerung in den kommenden Jahrzehnten sicherzustellen.

Autoren: Désirée Bychara, Carolin Brockmann, Bernd Johnen

Erstmals erschienen in: Crisis Prevention 1/2025